Kebijakan pertembakauan di Indonesia telah melalui perjalanan panjang, mulai dari pengaturan cukai pada masa kolonial hingga regulasi kesehatan, perizinan industri, dan pengendalian konsumsi di era modern. Meski mengalami perubahan, industri hasil tembakau terus menghadapi berbagai tantangan, terutama bagi pelaku usaha berskala kecil.
Sejarah pengaturan sektor pertembakauan di Indonesia cukup panjang. Jika dilihat dari berbagai peraturan perundang-undangan, arah kebijakan pemerintah tidak hanya berfokus pada penerimaan negara dari cukai, tetapi juga mencakup tata niaga, perizinan industri, promosi produk, hingga pengendalian konsumsi rokok.
Regulasi ini menarik untuk diselami karena setiap periode pemerintahan menawarkan pendekatan yang berbeda. Ada kebijakan yang menitikberatkan pada penerimaan negara, ada yang berupaya menata industri, dan ada pula yang semakin menonjolkan aspek kesehatan masyarakat.
Bagaimana perjalanan kebijakan pertembakauan di Indonesia dari masa kolonial hingga pemerintahan setelah reformasi?
Masa kolonial: Tembakau sebagai komoditas ekonomi
Pada masa kolonial, tembakau telah menjadi salah satu komoditas pertanian dan perdagangan dengan nilai ekonomi penting. Perdagangan hasil tembakau memberikan pendapatan bagi pemerintah kolonial Belanda, sehingga pengaturannya berkembang seiring dengan kebutuhan fiskal pemerintah pada saat itu.
Salah satu landasan hukum penting adalah Tabaksaccijns-Ordonnantie atau Ordonansi Cukai Tembakau, tercantum dalam Staatsblad 1932 Nomor 517. Ketentuan ini kemudian mengalami perubahan, termasuk dalam Staatsblad 1949 Nomor 234.
Regulasi cukai tersebut menjadi bagian dari sistem pemungutan di masa itu. Setelah kemerdekaan Indonesia, pemerintah tetap menggunakan kerangka aturan peninggalan kolonial sembari menyesuaikannya dengan kebutuhan pemerintahan yang baru.
Awal kemerdekaan membawa tantangan bagi industri tembakau Indonesia, terutama dalam hal penyesuaian cukai dan perlindungan industri. Pada tahun 1950, pemerintah memberlakukan Undang-Undang Darurat Nomor 22 Tahun 1950 mengenai Penurunan Cukai Tembakau. Aturan ini menyesuaikan ordonansi cukai tembakau yang sudah ada sebelumnya, menunjukkan bahwa isu terkait cukai sudah menjadi perhatian sejak awal kemerdekaan negara.
Kemudian pada tahun 1956, Undang-Undang Nomor 16 Tahun 1956 diterbitkan untuk merubah dan menambah ketentuan dalam ordonansi cukai tembakau. Perkembangan regulasi ini menunjukkan usaha pemerintah untuk menyesuaikan sistem cukai sesuai dengan kondisi industri dan perekonomian nasional yang ada. Bagi pelaku industri tembakau, khususnya usaha kecil, besarnya cukai dan persyaratan administrasi menjadi faktor penentu dalam biaya produksi dan kelangsungan usaha mereka.
Memasuki era Orde Baru, kebijakan cukai memainkan peran penting dalam pengaturan industri hasil tembakau, ditandai dengan disahkannya Undang-Undang Nomor 11 Tahun 1995 tentang Cukai. Aturan ini mengatur barang kena cukai termasuk produk tembakau, yang kemudian diperbarui oleh Undang-Undang Nomor 39 Tahun 2007. Regulasi cukai selama periode ini tidak hanya berkaitan dengan pungutan ke negara, tetapi juga meliputi administrasi, pengawasan produksi, dan distribusi barang kena cukai. Namun, kebijakan di masa Orde Baru harus dilihat dari konteks ekonomi dan politik yang ada saat itu, mempertimbangkan berbagai jenis regulasi dan pelaksanaannya sesuai kondisi usaha.
Di era reformasi, pengendalian produk tembakau mulai mendapat perhatian lebih besar. Perubahan politik pada tahun 1998 membuka jalan bagi kebijakan baru yang berfokus pada produk tembakau. Pemerintahan Presiden B.J. Habibie mengeluarkan PP No 81 Tahun 1999 tentang Pengamanan Rokok bagi Kesehatan, memperketat pengaturan terkait kesehatan seperti kandungan tar dan nikotin serta pembatasan iklan dan promosi. Kebijakan ini memperlihatkan semakin kuatnya intervensi kebijakan kesehatan dalam industri rokok.
Pada tahun 2000, PP Nomor 81 Tahun 1999 diubah dengan PP Nomor 38 Tahun 2000, kemudian kembali direvisi melalui PP Nomor 19 Tahun 2003 di era Presiden Megawati Soekarnoputri. Perubahan regulasi ini menunjukkan bahwa aturan terkait rokok dan kesehatan berkembang seiring dengan dinamika politik, perdebatan kebijakan, dan berbagai kepentingan yang ada.
Selama masa pemerintahan Presiden Susilo Bambang Yudhoyono (SBY), kebijakan terkait tembakau mengalami perkembangan signifikan dengan pengenalan berbagai regulasi penting yang menyentuh aspek fiskal, perizinan, dan kesehatan.
Pada tahun 2007, pemerintah mengeluarkan Undang-Undang Nomor 39 Tahun 2007 yang merupakan perubahan terhadap Undang-Undang Nomor 11 Tahun 1995 tentang Cukai. Perubahan ini menjadi dasar bagi pengaturan cukai produk tembakau di masa mendatang. Selanjutnya, pada tahun 2008, Peraturan Menteri Keuangan Nomor 200/PMK.04/2008 diterbitkan untuk mengatur prosedur pemberian, pembekuan, dan pencabutan Nomor Pokok Pengusaha Barang Kena Cukai bagi pengusaha pabrik dan importir tembakau. Persyaratan termasuk luas bangunan pabrik minimal 200 meter persegi, yang menjadi tantangan tersendiri bagi industri rumahan dengan keterbatasan modal dan fasilitas produksi.
Pada saat yang sama, Dana Bagi Hasil Cukai Hasil Tembakau (DBHCHT) menjadi elemen penting dalam hubungan fiskal antara pemerintah pusat dan daerah, berkaitan langsung dengan penerimaan cukai tembakau dan penggunaannya sesuai ketentuan.
Tahun 2009 ditandai dengan penerbitan Undang-Undang Nomor 36 Tahun 2009 tentang Kesehatan yang memperkuat aspek kesehatan dalam kebijakan produk tembakau. Di tahun yang sama, Undang-Undang Nomor 28 Tahun 2009 tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah memperkenalkan pajak rokok sebagai salah satu pajak daerah, dengan pelaksanaannya dimulai pada 2014.
Pada tahun 2010, perubahan ketentuan tentang tata cara pemberian, pembekuan, dan pencabutan nomor pokok pengusaha barang kena cukai diatur melalui Peraturan Menteri Keuangan Nomor 191/PMK.04/2010. Selanjutnya, pada tahun 2011, dikeluarkan Peraturan Bersama Menteri Kesehatan dan Menteri Dalam Negeri mengenai pedoman kawasan tanpa rokok, yang memperluas pengendalian penggunaan produk tembakau di area tertentu.
Puncak dari perkembangan regulasi ini adalah terbitnya Peraturan Pemerintah Nomor 109 Tahun 2012 tentang Pengamanan Bahan yang Mengandung Zat Adiktif Berupa Produk Tembakau bagi Kesehatan. Peraturan ini akhirnya digantikan oleh PP Nomor 28 Tahun 2024 sebagai pelaksanaan UU Nomor 17 Tahun 2023 tentang Kesehatan. Regulasi tersebut mencakup pengamanan zat adiktif lebih ketat, termasuk produk tembakau dan rokok elektronik, larangan penjualan rokok eceran, peningkatan batas usia minimum pembeli tembakau menjadi 21 tahun, serta larangan iklan dan penjualan dalam radius 200 meter dari sekolah atau tempat bermain anak.
Dari perspektif industri, perluasan regulasi ini menimbulkan pertanyaan mengenai keseimbangan antara perlindungan kesehatan masyarakat, penerimaan negara, kelangsungan usaha, serta perlindungan mata pencaharian pekerja bidang tembakau dan petani cengkeh. Pada tahun 2013, pemerintah mengeluarkan Peraturan Menteri Kesehatan Nomor 28 Tahun 2013 tentang peringatan dan informasi kesehatan pada kemasan produk tembakau serta Peraturan Menteri Kesehatan Nomor 40 Tahun 2013 mengenai peta jalan pengendalian dampak konsumsi rokok bagi kesehatan. Di bidang fiskal, Peraturan Menteri Keuangan Nomor 78/PMK.011/2013 mengatur golongan dan tarif cukai hasil tembakau bagi pabrik dengan hubungan keterkaitan.
Selama pemerintahan SBY, regulasi pertembakauan berkembang melalui berbagai instrumen sekaligus, mencakup cukai, perizinan, dan pengendalian berbasis kesehatan.
Pemerintahan pasca-SBY: Melanjutkan dan Mengembangkan Kebijakan
Pergantian presiden tidak serta-merta menghapus semua kebijakan yang diterbitkan oleh pemerintahan sebelumnya. Banyak peraturan tetap menjadi dasar pelaksanaan kebijakan selama belum ada pencabutan, perubahan, atau penggantian oleh ketentuan baru. Dalam sektor pertembakauan, isu seperti cukai, perizinan industri, kawasan tanpa rokok, dan pengendalian produk terus menjadi bagian dari kebijakan pemerintah setelah era SBY.
Oleh karena itu, untuk menilai kebijakan setiap presiden, tidak cukup hanya dengan menghitung jumlah peraturan yang diterbitkan. Penting juga untuk melihat substansi aturan, perubahan tarif, dampak terhadap industri kecil, penerimaan negara, kondisi petani, serta pelaksanaannya di lapangan. Dengan pendekatan ini, pembahasan kebijakan tembakau dapat melangkah melampaui pergantian pemerintahan dan menyoroti masalah yang lebih mendasar: bagaimana negara menyeimbangkan kepentingan fiskal, kesehatan masyarakat, keberlangsungan industri, dan kesejahteraan masyarakat yang hidupnya bergantung pada tembakau.
Menimbang Arah Kebijakan Pertembakauan
Sejarah regulasi sejak masa kolonial hingga era reformasi menunjukkan bahwa tembakau selalu memiliki posisi yang kompleks dalam kebijakan negara. Komoditas ini menyumbang penerimaan melalui cukai, menopang mata pencaharian petani dan pekerja, sekaligus menjadi subjek pengaturan kesehatan masyarakat.
Dari perspektif industri hasil tembakau, isu utama bukan hanya pada banyaknya peraturan, namun bagaimana regulasi dibuat dan diterapkan. Kebijakan yang semakin ketat harus diikuti dengan kajian dampaknya terhadap usaha kecil, penyerapan tenaga kerja, permintaan bahan baku lokal, dan keberlanjutan ekonomi daerah.
Pada akhirnya, sejarah regulasi pertembakauan perlu dipahami secara menyeluruh. Penerimaan negara, kesehatan masyarakat, kepentingan petani, dan keberlanjutan industri adalah isu-isu yang tidak bisa dipahami secara terpisah. Pemerintah sudah seharusnya jangan sungkan duduk bersama dengan pelaku industri tembakau, termasuk petani tembakau dan petani cengeh. Jangan hanya duduk santai dengan kepentingan global.
